КДО

М.Оськин

Десятого мая 2007 года был принят федеральный закон №69-ФЗ с очень скромным названием: «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд».
Текст вышеупомянутых изменений занимает всего несколько страниц  (что совершенно не типично для современного российского законотворчества), но, тем не менее, вокруг этих нескольких страниц развернулась весьма горячее обсуждение с участием всех заинтересованных сторон, что говорит о большой значимости закона для главных игроков земельного рынка.

Согласно официальной пояснительной записке, «основной целью законопроекта является установление порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд с целью повышения эффективности управления земельными ресурсами в Российской Федерации и снижения государственных расходов при изъятии (выкупе) земельных участков для государственных или муниципальных нужд». Пресловутая «эффективность управления» - вопрос на сегодня крайне острый и болезненный, ибо сегодня «эффективности» (да и нормального управления тоже) практически нигде нет.

Пока лишь коррупция – двигатель прогресса

Вернёмся к предыстории вопроса. После лихорадочной скупки приватизированной земли несколькими более-менее крупными собственниками (банками и аффилироваными с ними структурами) на подмосковном земельном рынке наступила стагнация, конца которой, увы, не видно, ибо на данный момент у инвесторов нет веских причин скупленные земли интенсивно осваивать. На данный момент ситуация выглядит так: разработаны мощнейшие ФЦП, такие как «Жилище», «Доступное жильё» и так далее, направленные как на решение жилищной проблемы народонаселения так и на развитие инфрастуктуры регионов. От региональных и муниципальных властей требуют если не полноценного выполнения, то хоть какого-то продвижения в выполнении этих программ. А далее всё происходит примерно по следующему сценарию… Федералы говорят: «Срочно стройте доступное жильё для электората!». Муниципалы отвечают: «Мы бы рады, но своей земли у нас практически нет: всё до нас украдено». Федералы говорят: «Вовлекайте в хозяйственный оборот земли частных собственников». Муниципалы отвечают: «Чётких механизмов этого самого вовлечения закон нам не предоставил, а сами они за разумные деньги вовлекаться не хотят, а если мы и хотим вовлечь в оборот какой-то участок, то выясняется, что его юридический статус весьма сомнителен, и кроме нынешнего собственника на него есть ещё двадцать претендентов, посему вместо вовлечения происходит элементарная драка. Правда, наиболее сильные игроки уже давно поняли нас, муниципалов, значимость и изо всех сил нас коррумпируют. Так что на данный момент коррупция – главный двигатель прогресса. Но дайте к нашим административным рычагам ещё и точку опоры – и ни коррупции не будет, ни стагнации, а будет сплошное продвижение во всех ФЦП». И обсуждаемый закон как раз и был принят, чтобы эту ситуацию исправить, и, по мнению большинства экспертов, он является не только весьма мощным (и жёстким) инструментом, но и той самой «точкой опоры» для остальных административных рычагов.

Закон – не червонец, чтобы всем нравиться

Так как же оценивают этот закон сегодня наиболее известные аналитики? Приведём здесь наименее, с нашей точки зрения, политизированное мнение, высказанное экспертом партии «Опора России» Евгением Шлеменковым. По его мнению, жёсткость закона может быть и оправдана, закон – не червонец, чтобы всем нравиться. Но основные претензии к закону – не в жёсткости. Резервирование земельного участка, то есть объявление о его будущем изъятии либо существенных ограничениях в использовании существует во всех экономически развитых странах. Но там это инструмент не менее жёсткий, но куда более деликатный, ибо подобные законы, долженствующие привести к консенсусу потребности всех игроков рынка, должны содержать в себе все мыслимые случаи, и каждый из них должен быть максимально чётко прописан. В нашем законе этого нет, и есть весьма серьёзная опасность (особенно в Подмосковье), что он будет способствовать не балансировке общественных и частных интересов, а административному переделу земли.

Правило из одних исключений

А теперь несколько конкретных примеров. Если на Западе существует чёткое зонирование, то при отсутствии оного в том же Подмосковье, закон даёт возможность резервирования на основании решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Конечно, согласно тексту, это право, представленное, как исключение, но всем понятно, что каждый конкретный случай – хоть в чём-то, да исключительный. Таким образом, реально устанавливается право местной администрации принимать решение о резервировании абсолютно произвольно, то есть правовое регулирование подменяется административным. Далее, закон позволяет администрации зарезервировать таким образом участок и установить самые серьёзные ограничения прав на изменение целевого назначения или целевого использования его, причём, что собственник может делать, а что не может –  решает опять-таки администрация, а «лицо, нарушевшее эти требования… обязано за свой счёт привести земельный участок в состояние на день принятия решения о резервировании». Такая формулировка позволяет применять к землепользователям санкции совершенно произвольно, так что вместо регулирования мы получаем манипулирование.

О «справедливом возмещении»

А теперь – про деньги. Поскольку резервирование допускается исключительно «в связи с запланированным изъятием», решение в отношении резервирования участка фактически есть решение именно об изъятии. Заметим, что срок резервирования по закону может доходить до семи лет, а в случае строительства федеральных дорог – и до двадцати. Это – очень большой срок, и, естественно, рыночная стоимость зарезервированного участка резко снижается. Отсюда – простейший сценарий административного передела земли: «лакомый» участок резервируется, допустим, под строительство реабилитационного центра, цена его из-за налагаемых ограничений резко падает, собственник от него избавляется, а когда участок оказывается во владении следующего собственника (состоящего с местной администрацией в «правильных» отношениях) – резервирование снимается, скажем, по причине изменения генерального плана развития субъекта, демографической ситуации, или даже банальной нехватки денег у администрации. Quod erat faciendum (в переводе с латыни – «что и требовалось сделать»).  Кстати, насчёт возмещения ущерба от резервирования. Закон его, конечно, предусматривает, и если власть резервирование снимает, то ущерб должен быть выплачен, но кто и как это будет считать – «тайна сия велика есть». И это – только основные и наиболее очевидные «лазейки», но есть и много иных. Так что опасаться надо не жёсткости закона, а произвола в его применении, а это «две большие разницы».

Впрочем, по прогнозам Е. Шлеменкова ситуация будет складываться по нашему обычному российскому сценарию: будут приниматься уточнения, поправки и прочие меры, но законодатели у нас куда более неторопливы, чем игроки рынка, поэтому в итоге мы получим вполне приемлемые законы, но… заработают они только тогда, когда наиболее лакомые куски уже будут разворованы.